ПОЖАРНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ – ПО ЗАКОНУ ИЛИ «ПО ПОНЯТИЯМ»?
пятница, 15 июня 2012
Для любого здравомыслящего человека ответ на этот вопрос очевиден: какие могут быть «понятия», когда речь идёт о безопасности людей – разумеется, только по закону.
Однако, к сожалению, приходится констатировать, что при существующей системе нормативно-правового регулирования в области пожарной безопасности работать по закону очень часто просто не получается. В чём причина и почему так происходит? Вот в этом мне бы и хотелось попытаться разобраться в данной статье.
Самой главной, на мой взгляд, причиной сложившейся ситуации является наличие двух законов, определяющих особенности технического регулирования в области обеспечения пожарной безопасности. Это Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее ФЗ 384[1]) и Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее ФЗ 123[2]). Существование этих двух документов фактически и является причиной политики «двойных стандартов».
Каждый из вышеназванных документов содержит свой подход к обеспечению пожарной безопасности и свой уровень требований, изложенных в актуализированных редакциях СНиП, стандартах и нормативных документах по пожарной безопасности. Это дает возможность организациям, осуществляющим экспертизу, надзорные и иные функции, связанные с согласованием, настаивать на тех требованиях, которые, по их мнению, считаются главными или наиболее важными. Доказать что-либо обратное в большинстве случаев просто невозможно. Вам просто говорят: «Обращайтесь к разработчикам». Вывод очевиден – или откорректировать проектную документацию, или…
Очевидно, следует проанализировать проблему с самого начала – с разработки и согласования Специальных технических условий на проектирование противопожарной защиты объектов капитального строительства (далее СТУ).
Согласно ч.2 ст.78 ФЗ 123, СТУ должны разрабатываться только на те здания, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности. При наличии в проектной документации отступлений от требований пожарной безопасности нам на основании ч.3 ст.6 ФЗ 123 достаточно выполнить расчёт пожарного риска, не разрабатывая СТУ. Это и будет решением вопроса «по закону»! А на деле приходится сталкиваться с тем, что организации экспертизы требуют разработать СТУ. На закономерный вопрос: «На каком основании?», в большинстве случаев отвечают, что это противоречит действующему законодательству. Какому законодательству?
Такая же ситуация и с направлением СТУ, разработанных в связи с отступлениями от требований пожарной безопасности, на согласование в Министерство регионального развития Российской Федерации (далее Минрегион РФ), где согласно Приказа от 01.04.2008 г. № 36[3] рассматриваются СТУ только на объекты, на которые отсутствуют нормы проектирования.
Трудно понять – в чём причина таких сложностей? В ст.6 ФЗ 123 указано, что пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если в полном объеме выполнены обязательные требования пожарной безопасности, установленные федеральными законами о технических регламентах. Но нельзя же при этом забывать, что доказательные базы ФЗ 123 и ФЗ 384 совершенно разные (см.ст.6 ФЗ 123 и ч.2 ст.5 ФЗ 384) и принципы разработки СТУ тоже разные (см.ч.8 ст.6 ФЗ 384). Ссылки на Приказ МЧС РФ от 16 марта 2007 года № 141[4] также не уместны, так как он противоречит ФЗ 123. Противоречия в самом законе, но ст.6 является основополагающей в вопросе обеспечения пожарной безопасности.
Для чего всё смешивать в одну кучу? Должна же быть хоть какая-то логика. Ведь и разработка СТУ и их согласование занимает немало времени и требует дополнительных капиталовложений, не предусмотренных сметой на строительство. Очень сложно доказывать инвесторам необходимость выполнения требований, предъявляемых Экспертами.
Вообще ситуация с СТУ в последнее время становится всё более запутанной и непонятной, особенно после выхода Административного регламента МЧС РФ по СТУ (далее – Административный регламент по СТУ [5]). Теперь вообще непонятно: когда следует делать СТУ, а когда нет, и что они должны из себя представлять?
Так, в приложении №2 к данному документу указано, что одним из вариантов подтверждения обеспечения пожарной безопасности на объекте защиты является разработка СТУ, которые должны содержать комплекс инженерно-технических и организационных мероприятий для подтверждения соответствия положениям ФЗ 123. При наличии отступлений от требований нормативных документов по пожарной безопасности – содержать комплекс инженерно-технических и организационных мероприятий, используемых в качестве исходных данных для определения расчетных величин пожарного риска, подтвержденный расчетом пожарного риска.
Что представляет собой комплекс мероприятий, который необходимо разработать, чтобы подтвердить соответствие ФЗ 123? Выполнить в полном объёме требования закона – это понятно, а что такое «подтвердить соответствие»? Как и каким образом разработчик должен доказать, что разработанный им документ соответствует положениям закона? Представлением дополнительных расчётов, результатов исследований и т.д. или каким-то иным способом?
Далее, не совсем ясно, как комплекс мероприятий может использоваться в качестве исходных данных для расчёта пожарных рисков, если даже в части IV п.21 Приложения к приказу МЧС РФ от 30.06.2009 №382 [6] указано, что данные мероприятия предусматриваются (разрабатываются) при превышении расчётной величины индивидуального пожарного риска!
Не проще ли было бы в дополнение к первым двум вариантам просто дать ссылку на ч.2 ст.78 ФЗ 123 и не вводить в заблуждение и так уже окончательно запутавшихся проектировщиков?
Не менее важная проблема связана и с определением критериев, по которым принимается решение о необходимости разработки СТУ.
Почему, например, нужно делать СТУ для зданий с многосветными пространствами (атриумами), если в подпункте д, п.7.2 СП 7.13130.2009[7] прописаны конкретные требования к устройству систем дымоудаления в атриумах? Или в отношении подземных автостоянок с использованием двухуровневых механизированных парковочных систем для хранения автотранспорта? Ведь ни в СНиП 21-02-99[8], ни в СП 4.13130.2009[9] не указано, что автомобили обязательно располагать именно в один ярус. Кроме того, даже в п.5.24 СНиП 21-02-99 чётко прописано, что параметры мест для хранения автомобилей (именно автомобилей, а не машиномест) определяются проектом.
Можно понять, почему необходимо разрабатывать СТУ для зданий с двумя и более подземными этажами (исключая подземные автостоянки), высотных зданий высотой более 75 м (жилые здания) и 50 м (общественные здания), а также для уникальных зданий по ст.48' Градостроительного кодекса[10]. Но для чего требовать СТУ для зданий с атриумами и автостоянками с парковочными системами, непонятно. Только в Москве здания с атриумами строятся с 1991 года, когда вышел МГСН 1-91 «Многофункциональные здания и комплексы» [11] – (в 1994 МГСН 4.04-94), а двухуровневые механизированные парковочные системы также уже не первый год применяются в автостоянках. Накоплен колоссальный опыт не только в проектировании, но и в строительстве такого типа объектов, и очевидно, что уже давно пора разработать по ним своды правил.
Следующий вопрос. Особенности применения положений ФЗ 123, нормативных документов по пожарной безопасности (далее СП ПБ и СТ ПБ) и актуализированных редакций СНиП (далее СНиП) при проектировании.
О положительных и отрицательных сторонах ФЗ 123 много было сказано и написано. Хотелось бы остановиться на редакции отдельных положений, дающих возможность трактовать их неоднозначно.
Вот некоторые из них. Разве можно в одной статье (ст.6) указывать, что выполнение СП ПБ не обязательно при расчёте пожарного риска, а в других статьях требовать их обязательного исполнения (ч.10 ст.83, ч.3 ст.86, ч.1 ст.91)? Как мы должны обеспечить подъезды пожарных автомобилей, например, к образовательным учреждениям или лечебным учреждениям со стационаром (при высоте здания 18 м и более), с двух продольных сторон или со всех? В подпунктах 1 и 2 ч.1 ст.67 указано, что требуется и с продольных сторон, и со всех сторон тоже! Или каким образом можно выполнить сквозной проход в здании при его длине 100 м и более через лестничные клетки, если ширина здания 20-30 м? Или как применять положения ст.53, когда эксперты фактически могут требовать одновременно применения двух способов обоснования обеспечения безопасной эвакуации людей – и выполнение СП ПБ, и проведение расчетов эвакуации.
Особенно интересна позиция некоторых экспертов по определению высоты здания и необходимости устройства выходов на кровлю. Теперь оказывается, высота здания определяется не разностью отметок поверхности проезда для пожарных автомашин и нижней границы открывающегося проёма в наружной стене верхнего этажа (не технического), а по высоте до карниза кровли или верха наружной стены. Основание - ч.2 ст.90. Более чем странно, ведь там указано требование только о необходимости устройства выходов на кровлю при высоте здания в 10 м и более, что ни как не является показателем его высоты. Тем более и в СП 1.13130.2009[12] и в СНиП 31-06-2009[13] даются чёткие формулировки высоты здания.
Не менее интересная ситуация складывается с применением СП ПБ и СНиПов.
Любопытно, как быть проектировщикам с проектированием общежитий квартирного типа. По ФЗ 123 они относятся к классу функциональной пожарной опасности Ф 1.2 (общежития), а СП 54.13330.2011 [14] рассматривает их как жилые здания. Соответственно и требования к данным зданиям совершенно разные, начиная от обеспечения путями эвакуации и заканчивая устройством систем противопожарной защиты. Что делать в такой ситуации проектировщику и как объяснить инвестору, что это не жилое здание и в нём необходимо предусмотреть и внутренний противопожарный водопровод (независимо от высоты) и автоматическое пожаротушение во всех помещениях (при высоте более 30 м) и другие мероприятия, согласно СП ПБ. А если уже данное здание запроектировано, то, как решать вопросы с Экспертизой?
Немного странная ситуация складывается и с проектированием как общественных, так и административных и бытовых зданий. Согласно СП2.13130.2009[15] при их высоте 50 м и более должны разрабатываться СТУ, а на основании СП 44.13330.2011[16] и СНиП 31-06-2009 только при высоте 55 м и более. Как не запутаться в такой коллизии?
Таким образом, мы видим, насколько противоречивы не только законы, и их положения, но и сами нормативные документы, включая СП ПБ и СНиПы, иные подзаконные акты. Всё это в конечном итоге позволяет Экспертам и сотрудникам организаций, осуществляющих надзорные и иные функции, по своему усмотрению не просто трактовать требования пожарной безопасности, но и требовать выполнение тех решений, которые «по их мнению» являются правильными. Именно поэтому, среди Экспертов, так широко распространена практика требования от проектировщиков сведений, документов (в том числе это касается и справок о времени прибытия пожарных подразделений к объекту), различных разъяснений и заключений, необходимых для проведения экспертизы, что противоречит п.32 Положения к Постановлению Правительства об организации государственной экспертизы (далее Постановление об Экспертизе[17]). Всё это значительно увеличивает процедуру согласования и соответственно расходы, не заложенные в смете, на получение разного рода документов.
Самое интересное то, что даже представляемые проектировщиками Заключения, выданные Государственными органами исполнительной власти, очень часто Экспертами подвергаются сомнению. Однако от направления запроса в данные организации государственные Эксперты учреждений экспертизы, ничем не мотивируя отказываются, требуя от проектировщиков или самим повторно обратиться в государственный орган или обращаться в иные организации. Особенно это характерно для СТУ и расчётов пожарных рисков прошедших согласование в МЧС РФ (в том числе в Академии государственной противопожарной службы или во ВНИИПО). Иногда даже приходится обращаться в Минрегион РФ.
Не было бы так смешно, если бы, не было так грустно. Вы посмотрите - сегодня прохождение Экспертизы равносильно «ядерной войне». По её результатам от задуманного проекта практически ничего не остаётся, и это при том, ещё раз повторюсь, что в основном принятые решения не противоречат требованиям действующего законодательства! Но самое интересное это реакция проектировщиков и инвесторов – сделаем, как хочет Эксперт, главное согласовать. Всё равно на стадии рабочей документации вернёмся к исходному варианту. Стройнадзору же на стадии строительства приходится повторно отправлять документацию на Экспертизу, так как непонятно кто и каким образом имеет право оценивать, насколько принятые изменения влияют на конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности здания (ч.3 ст.49 Градостроительного Кодекса РФ).
Такое положение дел с согласованием проектной документации абсолютно не нормальное. Необходимо в корне изменять систему взаимодействия: Эксперт – проектировщик. Они не должны быть врагами, так как, по сути, делают общую работу, направленную на обеспечение безопасности граждан России. Вопросы же соблюдения законности относятся больше к компетенции прокуратуры.
Конечно, очень многие надеялись, что готовящиеся изменения в проект ФЗ 123 смогут хоть как то изменить ситуацию к лучшему, разрешить существующие противоречия с другими Техническими регламентами. Однако Проект Федерального закона № 606451-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее Проект закона), рассмотренный Советом Государственной думы ФС РФ и принятый Государственной Думой Федерального Собрания РФ в 1-ом чтении (Постановление № 6216-5 ГД от 17.11.2011 г.) несмотря на его положительные стороны (исключение отдельных норм прямого действия, введение новых понятий и дополнительных требований, связанных с необходимостью повышения уровня пожарной безопасности в стране и т.п.) кардинальных изменений в существующую систему нормативно-правового регулирования в области пожарной безопасности так и не внесёт.
К сожалению, мы опять видим документ, содержащий: хоть и сокращённые, но всё-таки нормы прямого действия; конкретные требования, не позволяющие проектировщикам рассматривать различные варианты противопожарной защиты (то есть фактически отсутствие гибкого подхода к нормированию); взаимоисключающие положения по выполнению СП ПБ и расчётов пожарных рисков (ст.6, ч.10 ст.83, ч.3 ст.86, ч.2 ст.89, ч.1 ст.91); всю ту же ст.53.
Кроме того, так и остаётся непонятным:
Как обеспечить пожарную безопасность?
Согласно ст.6 Проекта закона, она считается обеспеченной при выполнении в полном объёме требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", а также или при проведении расчёта пожарного риска или при выполнении требований, изложенных в нормативных документах по пожарной безопасности.
Значит, получается, что мы опять обязаны выполнять требования и ФЗ 123 и ФЗ 384 или всё-таки одного из них? Разве нельзя было, как в ФЗ 384 (ст.6), при определении принципов обеспечения безопасности использовать подход, основанный на альтернативной основе (например, выполнение ФЗ 123 и расчёт риска, ФЗ 123 и СП ПБ и СТ ПБ, ФЗ 384 и т.п.). Мне кажется, что предложенная формулировка опять запутает проектировщиков.
Как применять требования ФЗ 123 на здания и сооружения, построенные до введения в действие данного закона?
Согласно ст. 4 Проекта закона, к зданию, сданному в эксплуатацию до введения ФЗ 123, не предъявляются требования данного закона, если положениями ФЗ 123 устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до вступления ФЗ 123.
Очень интересная трактовка. Кто же и каким образом будет определять, насколько высоки требования 123-ФЗ? Как быть с объектами культурного наследия, на которых планируется проведение работ по реставрации и реконструкции? Очень часто, Планово-реставрационным заданием предписывается обязательное или сохранение в первозданном виде фасадов или восстановление внутренней исторической планировки интерьеров, что подразумевает под собой невозможность устройства выходов из подвала, изолированных от надземной части здания, устройство открытых лестниц, связывающих более двух уровней, невозможность устройства систем противопожарной защиты и т.п. Как быть в такой ситуации? Какие действовавшие ранее нормы использовать - которые действовали до 1917 года или до введения ФЗ 123? Если до введения ФЗ 123, то при отступлениях от них (п.1.6 СНиП 21-01-97*) мы должны разработать компенсирующие мероприятия и согласовать их с МЧС РФ и с Минрегионразвития РФ. Однако сделать это нельзя, так как согласно Административного регламента по СТУ, МЧС РФ имеет право рассматривать и согласовывать только СТУ, разработанные при отсутствии нормативных требований, как и Минрегион (см.выше). Да и расчёт пожарного риска мы также не можем выполнить - на основании ч.3 ст.6 проекта закона, он не проводится. Опять тупик?
Любая проблема разрешима, если есть желание её решить! Выход я вижу только один – разработка СП ПБ, но при этом и сам ФЗ 123 должен содержать минимальные требования.
В заключение хотелось бы отметить, что поднятый в статье перечень проблем далеко не полный. Существующая система нормативно-правового регулирования в области пожарной безопасности просто нуждается в кардинальном реформировании. И от нас от всех, кто связан с вопросами обеспечения пожарной безопасности, зависит, насколько эффективной и жизнеспособной она будет в будущем.
Используемая литература:
[1] – Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
[2] – Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
[3] – Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 21.10.10г. № 454 «О внесении изменений в приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 1 апреля 2008 г. № 36 «О Порядке разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства».
[4] - Приказ МЧС России от 16 марта 2007 года № 141 об утверждении «Инструкции о порядке согласования отступлений от требований пожарной безопасности, а также не установленных нормативными документами дополнительных требований пожарной безопасности».
[5] – Административный регламент МЧС РФ представления государственной услуги по согласованию специальных технических условий для объектов, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами по пожарной безопасности, отражающих специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащих комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению их пожарной безопасности (утв. Приказом МЧС от 28.11.2011 № 710. Зарегестр. В Минюсте от 30.12.2011г. №22899).
[6] – Приказ МЧС России от 30.06.2009 года № 382 «Об утверждении методики определения расчётных величин пожарного риска в зданиях, сооружениях и строениях различных классов функциональной пожарной опасности».
[7] – СП 7.13130.2009 «Отопление, вентиляция и кондиционирование. Противопожарные требования».
[8] – СНиП 21-02-99 «Пожарная безопасность зданий и сооружений».
[9] – СП 4.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожаров на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям».
[10] – Градостроительный кодекс Российской Федерации.
[11] – МГСН 1-91 «Многофункциональные здания и комплексы» (в 1994 МГСН 4.04-94)
[12] – СП 1.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы».
[13] – СНиП 31-06-2009 «»Общественные здания и сооружения.
[14] – СП 54.13330.2011 «Здания жилые многоквартирные. Актуализированная редакция СНиП 31-01-2003 .
[15] – СП2.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Обеспечение огнестойкости объектов защиты».
[16] – СП 44.13330.2011«Административные и бытовые здания. Актуализированная редакция СНиП 32.09.04-97.
[17] –Постановление правительства РФ от 05.03.2007 г. №145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий».
Тимошин Владимир Сергеевич
Инженер пожарной безопасности
Член-корреспондент Всемирной Академии Наук Комплексной Безопасности, эксперт в области пожарной безопасности.
Телефон 8 916 1150692.
[email protected]
